A. Pengertian
hukum administrasi
1.
Secara istilah
Secara
teoritis, hokum administrasi Negara merupakan fenomena kenegaraan dan
pemerintah yang keberadaannya setua dengan konsepsi Negara hokum atau muncul
bersamaan dengan diselenggarakannya kekuasaan Negara dan pemerintahan
berdasarkan aturan hokum tertentu. Meskipun demikian, hokum administrasi Negara
sebagai suatu cabang ilmu, khususnya di wilayah hokum continental, baru muncul
belakangan. Pada awalnya, khusunya di Negara belanda, hokum administrasi ini
menjadi satu kesatuan dengan hokum tata Negara dengan nama staat en
administratief recht.
Dinegara
belanda ada dua istilah mengenai hokum ini yaitu bestuursrecht dan
administratief recht, dengan kata dasar administratie dan bestuur. Terhadap dua
kata ini para sarjana Indonesia berbeda pendapat dalam menerjemahkannya. Untuk
kata administartie ini ada yang menerjemahkan dengan tata usaha, tata usaha
pemerintahan, tata pemerintahan, tata usaha Negara dan ada yang menerjemahkan
dengan administrasi saja, sedangkan kata bestuur diterjemahkan secara seragam
dengan pemerintahan.
Perbedaan
penerjemahan tersebut mengakibatkan perbedaan penamaan terhadap hokum ini,
yakni sepert HAN, hokum tata pemerintahan, hokum tata usaha pemerintahan, hokum
tata usaha Negara, hokum tata usaha Negara Indonesia, HAN Indonesia dan hokum
administrasi tanpa atribut Negara, seperti yang dianut hadjo dengan alasan
bahwa pada kata administrasi itu sudah mengandung konotasi Negara/
pemerintahan.[1]
Adanya keragaman istilah ini dalam perkembangannya lebih mengarah pada
penggunaan istilah HAN disbanding istilah lainnya, sebagaimana ditunjukkan dari
hasil penelitian lapangan bahwa responden yang memilih menggunakan istilah HAN
itu paling banyak (50%), yang mengunakan istilah hokum tata usaha Negara (32,90%),
hokum tata pemerintahan (9,21%), dan sisanya 3,95% memakai istilah-istilah
lain.[2]
Menurut Sjachran basah, administrasi Negara lebih luas dari tata usaha Negara
karena secara teknis administrasi Negara mencakup seluruh kegiatan kehidupan
bernegara dalam penyelenggaraan pemerintahan, sedangkan tata usaha hanya
sekedar bagian saja daripada administrasi.[3]
Telah disebutkan bahwa nama cabang hokum ini administratief recht dan
bestuur srecht, yang bertumpu pada kata ‘administrasi’ dan kata
‘pemerintahan’. Sebenarnya kedua kata ini dalam penggunaannya memiliki makna
sama, karena pemerintahan itu sendiri merupakan terjemahan dari kata
administrasi. Meskipun demikian, daalam tulisan ini-sebelum menyajikan pengertian
hokum administrasi Negara-akan dikemukakan secara terpisah mengenai istilah
pemerintahan/pemerintahan berdasarkan kamus dan yang berkembang di kalangan
para sarjana.
2.
Administrasi
Negara.
Kata
administrasi berasal dari bahasa latin “administrare” yang berarti to manage. Derivasinya antara
lain menjadi administration diartikansebagai: 1. Usaha dan kegiatan yang
meliputi penetapan tujuan serta penetapan cara-cara penyelenggaraan pembinaan
organisasi, 2. Usaha dan kegiatan yang
berkaitan dengan penyelenggaraan kebijaksanaan serta mencapai tujuan, 3.
Kegitan yang berkaitan dengan penyelenggaraan pemerintahan, 4. Kegiatan kantor
dan tata usaha.[4]
Dalam buku ini administrasi merujuk pada pengertian yang ketiga, yakni kegiatan
yang berkaitan dengan penyelenggaraan pemerintahan. Prajudi atmosudirdjo
mengemukakan bahwa administrasi Negara mempunyai tiga arti, yaitu: 1. Sebagai
salah satu fungsi pemerintah, 2. Sebagai aparatur (machinery) dan aparat
(apparatus) daripada pemerintah, 3. Sebagai proses penyelenggaraan tugas
pekerjaan pemerintah yang memerlukan kerja sama secara tertentu.[5]
Menurut bintoro tjokroamidjojo administrasi Negara adalah manajemen dan
organisasi dari manusia-manusia dan peralatannya guna mencapai tujuan-tujuan
pemerintah.[6]
Bahsan Mustafa mengartikan administrasi Negara sebagai gabungan jabatan-jabatan
yang dibentuk dan disusun secara bertingkat yang diserahi tugas melakukan
sebagian dari pekerjaan pemerintah dalam arti luas, yang tidak diserahkan
kepada badan-badan pembuat undang-undang dan badan-badan kehakiman.[7]
Dari beberapa pendapat tersebut dapatlah diketahui bahwa administrasi Negara
adalah keseluruhan aparatur pemerintah yang melakukan berbagai aktifitas atau
tugas-tugas Negara selain tugas pembuatan undang-undang dan pengadilan.[8]
3.
Pemerintah atau
pemerintahan
Secara
teoritis dan praktis, terdapat perbedaan antara pemerintah dan pemerintahan.
Pemerintahan adalah segala urusan yang dilakukan oleh Negara dalam
menyelenggarakan kesejahteraan masyarakat dan kepentingan Negara.[9]
Dengan ungkapan lain, pemerintahan adalah beestuurvoering atau
pelaksanaan tugas pemerintah, sedangkan pemerintah adalah organ/alat atau
aparat yang menjalankan pemerintahan.[10]
Pemerintah sebagai alat kelengkapan Negara dapat diartikan secara luas (in the
broad sense) dan dalam arti sempit (in the narrow sense). Pemerintah dalam arti
luas itu mencakup semua alat kelengkapan Negara, yang pada pokoknya terdiri
dari cabang-cabang kekuasaan eksekutif, legislative, dan yudisial atau
alat-alat kelengkapan Negara lain yang bertindak untuk dan atas nama Negara,
sedangkan dalam pengertian sempit pemerintah adalah cabang kekuasaan eksekutif.[11]
Pemerintah
dalam arti sempit adalah organ/alat perlengkapan Negara yang diserahi tugas
pemerintahan atau melaksanakan undang-undang, sedangkan dalam arti luas
mencakup semua badan yang menyelenggarakan semua kekuasaan di dalam Negara baik
eksekutif maupun legislative dan yudikatif.[12]
Dalam kepustakaan istilah pemerintahan disebutkan memiliki dua pengertian,
yaitu sebagai fungsi dan sebagai organisasi, “bestuur als functie-dat wil
zeggen het besturen-is de uitoefening van bestuurstaak. …………………….uitoefening van
de bestuurstaak,[13]
(pemerintah sebagai fungsi, yakni aktivitas memerintah, adalah melaksanakan
tugas-tugas pemerintah. Dalam istilah donner, penyelenggaraan kepentingan umum
oleh dinas publik. Pemerintah (umum) sebagai organ adalah kumpulan organ-organ
dari organisasi pemerintahan yang dibebani dengan pelaksanaan tugas
pemerintahan). Menurut Soehardjo, pemerintahan sebagai organisasi bila kita
mempelajari ketentuan-ketentuan susunan organisasi, termasuk di dalamnya
fungsi, penegasan, kewenangan, dan kewajibanmasing-masing departemen
pemerintahan. Sebagai fungsi kita meneliti ketentuan-ketentuan yang mengatur
apa dan cara tindakan aparatur pemerintahan sesuai dengan kewenangan
masing-masing.[14]
Fungsi pemerintahan itu dapat ditentukan dengan menempatkannya dalam hubungan
dengan fungsi perundang-undangan dan peradilan. Pemerintahan dapat dirumuskan
secara negative sebagai segala macam kegiatan penguasa yang tidak dapat
disebutkan sebagai sesuatu kegiatan perundang-undangan dan peradilan “alle
activiteiten van de overhead die niet als wetgeving en rechtspraak”. Melalui
pemaparan beberapa pendapat para sarjana tentang pengertian administrasi Negara
dan pemerintahan tersebut tampak bahwa sebenarnya kedua konsep ini
mengindikasikan pengertian yang sama. Sehingga dalam penamaan hokum
administratief recht adalah bestuursrecht dan sebaliknya. Perbedaan penamaan
ini tidak menyebabkan perbedaan isi atau materi dari hokum administrasi ini.
B. Pengertian
Hukum Administrasi Negara
Apa
itu hukum pemerintahan (bestuursrecht)? Apakah hukum untuk pemerintah
ataukah hukum dari pemerintah ? dengan kata lain, apakah hukum ini
diletakkan (untuk mengatur) pemerintah
ataukah hukum yang diletakkan oleh pemerintah ? pertanyaan-pertanyaan ini
dikemukakan oleh A.M. donner, pada halaman-halaman awal buknya.[15]
Guna memahami secara lebih mendalam terhadap hukum administrasi ini,
pertanyaan-pertanyaan itu harus diberikan jawaban atas pertanyaan baiknya.
Untuk dapat memberikan jawaban atas pertanyaan-pertanyaan tersebut terlebih
dahulu dikemukakan mengenai definisi HAN yang dikemukakan oleh para sarjana
berikut ini.
a. Mengawali
pengantar hukum administrasi Negara secara umum, berupaya untuk memahami konsep
tertentu, pertama-tama kita batasi pada tema ‘hukum administrasi negara’. Apa
isi bagian hukum ini ?. kita dapat menetapkan bahwa hukum administrasi Negara
merupakan bagian dari hukum public.. hukum administrasi Negara dapat dijelaskan
sebagai peraturan-peraturan (dari hukum public) yang berkenaan dengan
pemerintahan umum.[16]
b. Untuk
menemukan definisi yang baik mengenai istilah hukum administrasi Negara,
pertama-tama harus ditetapakn bahwa hukum administrasi Negara merupakan bagian
dari hukum public, yakni hukum yang mengatur tindakan pemerintah dan mengatur
hubungan antara pemerintah dengan warga Negara atau hubungan antara organ
pemerintahan. Hukum administrasi Negara memuat keseluruhan peraturan yang
berkenaan dengan cara bagaimana organ
pemerintahan melakukan tugasnya. Jadi
hukum administrasi Negara berisi aturan main yang berkenaan dengan fungsi
organ-organ pemerintahan.[17]
c. Hukum
administrasi Negara atau hukum tata pemerintahan pada dasarnya dapat dibedakan
berdasarkan tujuannya dari hukum tata Negara, memuat peraturan-peraturan hukum yang
menentukan (tugas-tugas yang dipercayakan) kepada organ-organ pemerintahan itu,
menentukan tempatnya dalam Negara, menentukan kedudukan terhadap warga Negara,
dan peraturan-peraturan hukum yang mengatur tindakan-tindakan organ
pemerintahan.[18]
d. Hukum
administrasi Negara, hukum tata pemerintahan adlah keseluruhan hukum yang
berkaitan dengan (mengatur) administrasi, pemerintah, dan pemerintahan. Secara
global dikatakan, hukum administrasi Negara merupakan instrument yuridis yang
digunakan oleh pemerintah untuk secara aktif terlibat dalam kehidupan
kemasyarakatan, dan di sisi lain HAN merupakan hukum yang dapat digunakan oleh
anggota masyarakat untuk mempengaruhi dan memparoleh perlindungan dari
pemerintah. Jadi HAN memuat peraturan mengenai aktivitas pemerintahan.[19]
e. Hukum
administrasi Negara adalah seperangkat peraturan yang memungkinkan administrasi
Negara menjalankan fungsinya, yang sekaligus juga melindungi warga terhadap
sikap tindak administrasi Negara, dan melindungi administrasi Negara itu
sendiri.[20]
f. HAN
sebagai menguji hubungan hukum istimewa yang diadakan akan memungkinkan para
pejabat (ambtsdrager) administrasi Negara melakukan tugas mereka yang
khusus lebih lanjut, Utrecht menyebutkan bahwa HAN adalah hukum yang mengtur
sebagian lapangan pekerjaan administrasi Negara. Bagian lain diatur oleh hukm
tata Negara (hukum Negara dalam arti sempit) hukum privat, dan sebagainya.[21]
Berdasarkan
beberapa definisi tersebut, tampak bahwa dalam hukum administrasi Negara
terkadang dua aspek, yaitu pertama, aturan-aturan hukum yang mengatur dengan
cara bagaimana alat-alat perlengkapan Negara itu melakukan tugasnya, kedua
aturan-aturan hukum yang mengatur hubungan hukum antara alat perlengkapan
administrasi Negara atau pemerintahan dengan para warga negaranya.[22]
Seiring
perkembangan tugas-tugas pemerintahan, khususnya dalam ajaran welfare state,
yang memberikan kewenangan yang luas kepada administrasi Negara termasuk
kewenangan dalam bidang legislasi, maka peraturan-peraturan hukum dalam hukum
administrasi Negara, disamping dibuat
oleh lembaga legislative, juga ada peraturan-peraturan yang dibuat secara
mandiri oleh administrasi Negara. Dengan demikian, untuk menjawab pertanyaan
yang diajukan di atas, dapat diberikan jawaban bahwa hukum administrasi Negara
adalah hukum dan peraturan-peraturan yang berkenaan dengan pemeirntah dalam
arti sempit atau administrasi Negara, peraturan-peraturan tersebut dibentuk
oleh lembaga legislative untuk mengatur tindakan pemerintahan dalam hubungannya
dengan warga Negara dan sebagian peraturan-peraturan itu dibentuk pula oleh
administrasi Negara.[23]
C.
Ruang Lingkup Hukum
Administrasi Negara
Prajudi Atmosudirdjo membagi hukum
administrasi negara dalam dua bagian, yaitu Hukum administrasi negara heteronom
dan hukum administrasi negara heteronom, yg bersumber pada UUD, TAP MPR dan
Undang-undang adalah hukum yang mengatur seluk beluk organisasi dan fungsi
administrasi negara. Hukum administrasi negara otonom ialah hukum operasional
yang diciptakan pemerintah dan administrasi negara.
Penulis hukum administrasi negara lain, membagi bidang hukum administrasi
negara menjadi hukum administrasi negara umum (algemeendeel) dan hukum
administrasi negara khusus (bijzonder deel). Hukum administrasi negara
umum berkenaan dengan peraturan-peraturan umum menenai tindakan hukum dan
hubungan hukum administrasi atau peraturan-peraturan dan prinsip-prinsip yang
berlaku untuk semua bidang hukum administrasi, dalam artian tidak terikat pada
bidang tertentu.
Sementara itu, hukum administrasi negara khusus adalah peraturan-peraturan
yang berkaitan dengan bidang-bidang tertentu seperti peraturan tentang tata
ruang, peraturan tentang kepegawaian, peraturan tentang pertanahan, peraturan
kesehatan, peraturan perpajakan, peraturan bidang pendidikan, peraturan
pertambangan dan sebagainya.
C.J.N Versteden juga menyebutkan bahwa secara garis besar Hukum
Administrasi Negara meliputi bidang-bidang sebagai berikut:
a.
Peraturan mengenai
penegakan ketertiban dan keamanan, kesehatan, dan kesopanan dengan menggunakan
aturan tingkah laku bagi warga Negara yang di tegakkan dan di tentukan lebih
lanjut oleh pemerintah
b.
Peraturan yang
ditujukan untuk memberikan jaminan sosial bagi rakyat
c.
Peraturan-peraturan
mengenai tata ruang yang di tetapkan oleh pemerintah
d.
Peraturan-peraturan
yang berkaitan dengan tugas-tugas pemeliharaan dari pemerintah, termasuk
bantuan terhadap aktivitas swasta dalam rangka pelayanan umum
e.
Peraturan-peraturan
yang berkaitan dengan pemungutan pajak
f.
Peraturan-peraturan
mengenai perlindungan hak dan kepentingan warga negara terhadap pemerintah
g.
Peraturan-peraturan
mengenai yang berkaitan dengan penegakan hukum administrasi
h.
Peraturan-peraturan
mengenai pengawasan organ pemerintah yang lebih tinggi terhadap organ yang
lebih rendah
i.
Peraturan-peraturan
mengenai kedudukan hukum pegawai pemerintahan.
Sesudah menguraikan peraturan-peraturan bidang administrasi negara
ini,C.J.N. Vesterden, berbeda dengan para penulis lain, menolak pembagian hukum
administrasi negara menjadi HAN umum dan HAN khusus. Menurutnya pembagian ini
menyesatkan (misleidend);"hukum administrasi negara tidak dapat
dibagi menjadi bagian umum dan khusus. Peraturan-peraturan hukum administrasi
negara itu sangat kompleks dan luas. Persoalan hukum administrasi negara muncul
dalam semua sektor, seperti mengenai keputusan & perlindungan hukum.
Pendapat C.j.N. Vesterden yang menganggap bahwa pembagian hukum
administrasi negara umum dan khuss menyesatkan agaknya tidak ditopang oleh
realitas yang ada. Semua negara yang menganut sistem hukum kontinental seperti
Belanda, Belgia, Denmark, Yunani, Italia dll, mengenai dan mengakui bidang
hukum administrasi umum dan khusus. Pada masing-masing negara yang menganut
sistem hukum kontinental ditemukan lebih banyak kesamaan bidang hukum
administrasi negara umum (algemeen deel), sedangkan pada bidang hukum
administrasi negara khusus ditemukan beberapa perbedaan.
Adanya perbedaan bidang hukum administrasi negara khusus merupakan suatu
hal yang logis dan wajar mengingat masing-masing negara dihadapkan pada
perbedaan sosio kultural, politik sitem pemerintahan, kebijakan pemerintah
& sebagainya. Disini, munculnya pembedaan antara hukum administrasi umum
dan hukum administrasi khusus merupakan sesuatu yang tidak dapt dihindari dan
sesuatu yang alamiah. Munculnya hukum administrasi khusus ini semakin penting
artinya seiring dengan lahirnya berbaai bidang tugas-tugas pemerintahan yang
baru dan sejalan dengan perkembangan dan penemuan-penemuan baru berbagai bidang
kehidupan di tengah masyarakat, yg harus diatur melalui jalur hukum
administrasi. Dalam konteks ini pun juga tampak bahwa hukum administrasi itu
tumbuh dan berkembang secara dinamis.
Di Indonesia, hukum administrasi negara khusus ini telah dihimpun dalam
Himpunan Peraturan Perundang-undangan Republik Indionesia, yang disusun
berdasarkan sistem Engelbrecht, yang didalamnya tercantum tidak kurang dari 88
bidang. Di Belanda bidang hukum hukum administrasi negara khusus ini terdapat
pada Staatsalmanak 1995, yang memuat puluhan bidang.
Dari pemaparan beberapa pendapat diatas, dapatlah disebutkan bahwa hukum
administrasi adalah hukum yang berkenaan dengan pemerintahan dalam arti sempit
yaitu hukum yang cakupannya secara garis besar mengatur hal-hal antara lain :
a.
Perbuatan pemerintah
(pusat dan daerah) dalam bidang publik.
b.
Kewenangan pemerintah
di dalamnya diatur mengenai dari mana, dengan cara apa, dan bagaimana
pemerintah menggunakan kewenangannya, penggunaan kewenangan ini dituangkan
dalam bentuk instrumen hukum sehingga diatur pula tentang pembuatan dan
penggunaan instrumen hukum.
c.
Akibat-akibat hukum
yang dilahirn dari perbuatan atau penggunaan kewenangan pemerintahan itu.
d.
Penegakan hukum dan
penerapan sanksi-sanksi dalam bidang pemerintahan.
Keberadaan dan sasaran dari hukum administrasi adalah sekumpulan peraturan
hukum yang mengatur tentang tugas dan kewenangan pemerintahan dalam berbagai
dimensinya sehingga tercipta penyelenggaraan pemerintahan dan kemasyarakatan
yang baik dalam negara hukum.
Daftar Pustaka
Bahsan
Mustafa, pokok-pokok hokum administrasi Negara, (Bandung: citra aditya
bakti)
Bangir
manan dan kuntana magnar, beberapa masalah hokum tata Negara Indonesia (bandung:
alumni, 1997)
Bintoro
Tjokroamidjojo, pengantar administrasi pembangunan (Jakarta: LP3ES,
1990)
C.J.N.
Versteden, inleiding algemeen bestuursrecht, Samson H.D. tjeenk willink,
alphen aan den rijn, 1984
HR.
Ridwan, Hukum Administrasi Negara, Pt. rajagrafindo persada, Jakarta,
2006
Kamus
besar bahasa Indonesia (KBBI), edisi kedua, balai pustaka, jakarta, 1994
Kennet
Culp davis, administrative law text (ST. paul: minn, west publishing
co., 1972)
Philip
M. Hadjo, et.al, pengantar hokum administrasi Indonesia (Yogyakarta:
gadjah mada university press, 1993)
Prajudi
atmosudirdjo, hokum administrasi Negara (jakaarta: ghalia Indonesia, 1981)
R.J.H.M.
huisman, algemeen bestuursrecht, een inleiding (Amsterdam: kobra, tt)
Sjachran
basah, eksistensi dan tolok ukur badan peradilan administrasi di Indonesia
(bandung: alumni, 1985)
Sjachran
Basah, menelaah liku-liku rancangan undang-undang no.-tahun 1986 tentang
peradilan tata usaha Negara (bandung: alumni, 1992)
Sjachran
basah, perlindungan hukum terhadap sikap-tindak administrasi Negara (bandung:
alumni, 1992)
Soehino,
asas-asas hukum tata pemerintahan (Yogyakarta: liberty, 1984)
[1]
Philip M. Hadjo, et.al, pengantar hokum administrasi Indonesia (Yogyakarta:
gadjah mada university press, 1993) hal. 6
[2]
Sjachran basah, eksistensi dan tolok ukur badan peradilan administrasi di
Indonesia (bandung: alumni, 1985), hal. 31
[3]
Sjachran Basah, menelaah liku-liku rancangan undang-undang no.-tahun 1986
tentang peradilan tata usaha Negara (bandung: alumni, 1992), hal 18-19.
[4]
Kamus besar bahasa Indonesia (KBBI), edisi kedua, balai pustaka, jakarta, 1994
hal. 8
[5]
Prajudi atmosudirdjo, hokum administrasi Negara (jakaarta: ghalia Indonesia,
1981) hal. 11.
[6] Bintoro
Tjokroamidjojo, pengantar administrasi pembangunan (Jakarta: LP3ES,
1990) hal. 1
[7]
Bahsan Mustafa, pokok-pokok hokum administrasi Negara, (Bandung: citra
aditya bakti), hal. 8
[8]
Kennet Culp davis, administrative law text (ST. paul: minn, west
publishing co., 1972), hal. 1
[9]
KBBI, hal. 756
[10]
Nata Saputra, op. cit, hal.4
[11]
Bangir manan dan kuntana magnar, beberapa masalah hokum tata Negara
Indonesia (bandung: alumni, 1997), hal. 158-159.
[12]
SF. Marbun dan Moh. Mahfud, op cit. hal. 8
[13]
P. de Haan, et. Al op. cit hal. 6
[14]
Soehardjo, op, cit, hal. 11.
[15]
A.M. Donner, loc, cit, hal. 15
[16]
C.J.N. Versteden, inleiding algemeen bestuursrecht, Samson H.D. tjeenk
willink, alphen aan den rijn, 1984, hal. 12-13.
[17]
R.J.H.M. huisman, algemeen bestuursrecht, een inleiding (Amsterdam: kobra, tt),
hal. 4.
[18]
Van poelje, algemene inleideng tot de bestuurskunde, samsom, alphen aan den
rijn, 1964, hal. 4.
[19]
H.D van wijk/willem konijnenbelt, op. cit. hal. 1
[20]
Sjachran basah, perlindungan hukum terhadap sikap-tindak administrasi Negara
(bandung: alumni, 1992) hal. 4
[21] E.
utrech, op cit, hal. 8-9.
[22]
Soehino, asas-asas hukum tata pemerintahan (Yogyakarta: liberty, 1984),
hal. 2
[23]
A.M. donner, op. cit. hal.22 dan 56.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar